FOCUS

l’influence de l’innovation dans la Smart City - Marc Perez

9 avril 2015

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MARC PEREZ

Consultant et chercheur associé au sein de l’université Lyon 3 sur la question d’influence de l’innovation dans le management public, la commande publique et les politiques publiques-privées

CONTACT : marc.perez@univ-lyon3.fr

Kamitis : Comment traiter l’économie dans la Smart City et notamment concilier gouvernance durable et politique publique de soutien au monde entrepreneurial ?

Marc PEREZ : Il faudrait tout d’abord se focaliser sur la définition et la traduction de l’innovation dans les appels d’offres, les processus administratif et la maitrise d’ouvrage.

La Smart City consiste pour la municipalité à bâtir un espace à projet entre le secteur public, le secteur privé et la société civile (au-delà même de son rôle d’usager). Sous l’angle de vue des collectivités, il s’agit de mettre en adéquation la gouvernance des objectifs de durabilité des politiques publiques avec la gouvernance territoriale. Une liaison qui n’est pas si naturelle puisque dans des espaces intercommunaux comme les métropoles de Lyon ou de Grenoble, les processus administratifs et juridiques ne rencontrent pas forcément la scène de négociation politique. Ce qui ne permet pas de faire se rejoindre l’aménagement et l’économie.

L’enjeu consiste à préciser le développement par projet/expérimentation d’un espace urbain soutenable par une gestion efficiente qui doit constater l’amélioration au travers des nouvelles innovations (technologique ou de savoir-faire), des nouveaux outils de décision et d’opération. Autrement dit, la « Smart City » c’est aussi faire se rencontrer l’économie, l’aménagement et l’usager.

Aujourd’hui, le manque de méthodologie gestionnaire et d’outils d’ingénierie juridique crée des erreurs de raisonnement sur l’amont du projet qui fragilise tout le reste :

  • Cela fausse l’établissement d’un projet économique viable pour la « ville intelligente & durable » en rapport avec le renouvellement du service public qui placerait des efforts selon un modèle de gestion nouveau du service rendu dans la vie des gens (la création de valeur par de nouveaux services urbains autour d’un modèle économique circulaire permettant un financement direct des services, des infrastructures et de l’animation de l’espace public)
  • Cela empêche de déterminer une utilisation rationnée et ambitieuse des moyens (combien coûte la transformation de la ville en coût global et par quelle méthode, pour quels objectifs appuyés par les nouveaux outils de modélisation, monitoring et scénarii y associons nous l’ensemble des parties prenantes ?)
  • Cela empêche de définir des innovations dans le contexte de la commande publique (ex. : Définir l’innovation dans le cadre des appels d’offres et du code des marchés publics pour déterminer la prise de risque juridique et financière dans le cadre des achats publics d’innovations, des collaborations publics-privés…).

Penser l’économie et l’innovation dans la ville de demain demande de dépasser la vision restrictive écologiste du « produire propre et local », pour tendre le plus possible vers la création d’un écosystème économique sur les flux de matières première et d’énergie au profit de la société civile et de la sphère entrepreneuriale.

Pour les décideurs publics, il s’agit d’aller bien plus loin que le « business friendly » mais de véritablement penser les ruptures plutôt que les continuités. C’est-à-dire accepter de réfléchir à la construction de la ville au-delà du temps court de leur mandat, pour privilégier les séquences à 15 ou 30 ans dont ont besoins les travaux publics, le bâtiment ou un certain nombre d’industries. Ce temps long permet une prise en compte de la « vivabilité » de la ville par l’intelligence de celle-ci.
Par exemple l’amélioration de la compacité des espaces publics et des formes urbaines, une redistribution différentes des flux économiques au niveau du territoire, ou encore une ventilation des flux physiques mieux articulés autour d’une réduction massive des ruptures de charges dans les transports et les industries.

A l’intérieur de ce challenge, les politiques publiques et les décideurs publics ont plus que jamais une place déterminante. Ne serait-ce que pour synchroniser les boucles d’innovation qui fonctionnent sur des itérations et des mises à jour courtes, et l’aménagement qui se conçoit sur des rythmes d’achèvement d’opération et de planification de la rénovation sur des processus très longs.

Les décideurs publics (élus, mais aussi les directeurs des grandes directions administratives, et de plus en plus les grands donneurs d’ordres privés porteurs de projet), doivent créer de la confiance pour créer une capacité de potentiel d’action collectif. Ce qui impose de dépasser le culte de l’urgence organisationnelle et cette posture politique qui s’oriente vers une forme d’aspiration au contrôle des choix électoraux des citoyens (que ne font que retranscrire les sondages), et de la vie économique (qui provoque une mobilisation de plus en plus forte des milieux entrepreneuriaux locaux).

Ce manque de confiance provoque une crainte des choix politiques des citoyens et une peur du contentieux juridique par les administrations et les entreprises. Ce manque de foi se fait indéniablement au détriment des taches de direction, de budgétisation, de décision et donc d’économie. En finalité, cela donne une prime à l’inertie qui tend à remettre les problèmes à plus tard, à produire des décisions qui s’orientent vers le choix le moins contraignant ou en marché public au « moins disant », et à créer des petits blocages qui bloquent de plus gros marchés.

Or, le traitement économique de la « smart city » a besoin que la ville soit un espace d’arbitrage par projet et de caractérisation des problèmes pour progresser, développer et contractualiser les opportunités.

Kamitis : Quelle est l’influence de l’innovation dans la Smart City ?

Marc PEREZ : L’influence de l’innovation dans la Smart City prend plusieurs formes et couvre différentes échelle. Les notions d’usage-service, d’innovation dans les procédés et d’économie de la fonctionnalité y jouent des rôles économiques décisifs.

Le Grand Lyon a par exemple développé le Living Lab TUBà comme outil de test opérationnel usage & service de la stratégie « ville intelligente », et la Métropole de Grenoble l’observatoire l’OBSY. Ces dispositifs voient le jour pour combler la distance entre l’administration, les grands donneurs d’ordres, l’écosystème entrepreneurial et les usagers.

De nouveau, nous nous confrontons à cette nécessité de faire sauter les verrous entre les mondes de l’aménagement, de l’économie et des usagers. La génération de valeur de l’innovation urbaine induit de raisonner en termes de conséquences par taxinomie d’action, plutôt que par résultats à court et moyen termes (sociétale, entrepreneuriale…) en relation avec les nouvelles boucles d’innovation selon 4 axes :

  • Réaliser une transformation positive : le projet d’aménagement de l’urbain et de gouvernance territoriale orienté vers une démarche globale de progrès sociétal, entrepreneurial et d’engagement des citoyens.
  • Structurer une identité territoriale : anticiper l’avenir dans un cadre pragmatique par des réalisations concrètes et des expérimentations pour se positionner à l’échelle internationale par un haut niveau d’intégration systémique du démonstrateur urbain
  • Evaluer les impacts de l’innovation urbaine : il s’agit de préciser les incidences sur l’économie globale d’un territoire, en caractérisant l’innovation urbaine, ainsi que son degré de proximité par rapport au marché de l’innovation testée.
  • Activer les potentialités économiques publics-privés des innovations : mobiliser l’ensemble des moyens publics-privés par la réorganisation des interfaces et du rôle des acteurs, la densification des écosystèmes d’innovation entrepreneuriaux pour trouver débouchés et marchés en France et à l’extérieur.

L’action publique « Smart Cities » représente un enjeu majeur à l’échelle des territoires métropolitains (comme Lyon ou Grenoble), dont la densité urbaine est forte, et dont les besoins métropolitains sont énormes en matière d’aménagement urbain, de transformation de la gouvernance territoriale et de développement économique. D’autant plus que les processus de métropolisation se construisent autour d’une intégration économique, et d’une concentration accélérée des ressources au sein de petits ilots territoriaux qui forment l’armature urbaine de ses villes-régions que sont les métropoles.

Autrement dit, l’innovation se catalyse plus que jamais au niveau de territoires d’une même région qui doivent davantage inter-opérer sur les politiques publiques à de multiples échelles. Et ce sont l’innovation urbaine et la transformation des collectivités en « ville intelligente et durable » qui vont permettre de réaliser ce dessein.

L’émergence de processus d’innovation & conception nécessitent des expérimentations pour les entreprises. Du côté des collectivités territoriales cela demande d’arriver à penser que de nouveaux savoir-faire représentent une rupture et font des industries traditionnelles de véritables vecteurs de développement durable.

Les stratégies « smart cities » peuvent avoir 3 échelles :

  • L’échelle de la stratégie « ville intelligente », adapté aux métropoles de niveau international qui développent une approche globale économique, aménagement durable, gouvernance territoriale et transformation numérique
  • L’échelle de l’éco-cité, qui vise à accompagner un ensemble de territoires dans leur développement durable et concerne plutôt les villes de l’armature urbaine des grandes métropoles
  • L’échelle de l’éco-quartier, qui ne s’insère pas nécessairement dans une stratégie territoriale mais caractérise avant tout une démarche projet durable et transversale à une échelle locale.

Les « smart cities » se construisent avant tout sur des démarches pragmatiques au service de la création de valeur. Au regard du coût de transformation des villes et de la réduction des budgets, toutes ses stratégies ont pour pivot le développement économique par l’innovation et l’attractivité des villes et des territoires. Ce n’est que dans un second temps que des dispositifs structurants de type usages & services ou d’association des citoyens voient le jour.

Notons qu’en droit français l’innovation par les usages n’est pas sans poser des problèmes au niveau de la protection de la propriété intellectuelle (ex. : dans le cadre du partenariat d’innovation promu par la Directives 2014/24/UE), protection du savoir-faire (protection par contrat de transmission du savoir-faire des connaissances non brevetable dans un contexte ou les administrations réclament bien souvent une cession totale des droit d’usage sachant que ni le savoir-faire, ni l’innovation ne sont spécifiquement réglementés en droit français par voie législative ou jurisprudentielle), protection de relations fournisseurs & sous-traitance locale dans un environnement ou le manque de transparence au niveau de la prescription de la commande publique n’est pas à négliger (ex. : dans le cadre habituel de la Loi MOP des marchés de maitrise d’œuvre et des contrats d’exécution des marchés publics d’architecture et d’ingénierie).

Il s’agit d’une nouvelle complexité juridique dont la porosité entre public-privé a tendance à mettre mal à l’aise les collectivités.

Kamitis : Dans la relation entre Smart City et commande publique comment aller vers davantage d’achat public par des procédures innovantes et d’achats publics d’innovation ?

Marc PEREZ : Pour bien fonctionner sur l’innovation, l’organisation des affaires juridiques a besoin de différentes compétences de l’administration, ainsi que d’une certaine délégation du pouvoir adjudicateur formelle et informelle dans le séquençage des taches de passation amont-aval.

Le but est de focaliser l’attention sur la définition fonctionnelle de l’innovation en partant du besoin du service public et de la collectivité (art. 5), la prescription (art. 6), le degré d’ouverture administratif dans le dossier de consultation (art. 41), l’allotissement (art. 10), les variantes et utilisation des choix de jugement des critères des offres (art. 50 et 53) et l’intégration des exigences de développement durable et de performance énergétique (art. 17).

La ville intelligente est affaire de vision, puis de moyens économiques et juridiques qui conditionnent ce changement. Ce qui oblige à s’engager dans un processus de co-construction d’une trajectoire de raisonnement collectif (autour de cette triade publique-privée-société) pour prendre un risque commun.

Cette co-construction est aussi l’opportunité de mettre au travail la collectivité territoriale sur la façon d’intégrer des innovations de conception, processus et savoir-faire dans la commande publique. Ce qui signifie que la notion de proximité et de relations fournisseurs & sous-traitance locales exemplaires deviendraient des valeurs clefs dans les critères de passation-exécution.

C’est aussi pour la collectivité se doter d’outils d’analyse des impacts économiques et des flux de matières première pour répondre aux exigences de consommation locale. Mailler l’intérêt général et l’intérêt privé pour par le développement durable n’est pas chose facile au regard de l’inertie des maitres d’ouvrages qui si se déresponsabilisent de la question du prix dans les appels d’offres, manquent de compétences juridiques pour appréhender les aspects d’innovations, et ne s’attaquent pas aux biais qui peuvent fausser la prescription tout en se focalisant sur la minimisation des risques de contentieux sur les procédures d’appels d’offres et favoritisme pour les élus : « La politique et ses représentants sont responsables des procédures adaptées ou innovante du fait des compétences spéciales du pouvoir adjudicateur » (Circ. 14 fevr. 2012, « Guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics », pt 5.2 sur la préparation de la procédure pour les collectivités).

En matière d’achats publics innovants/achats publics d’innovation, les administrations n’ont tout simplement pas toujours la capacité d’imposer leur définition unique du marché, les moyens techniques pour effectuer le montage juridico-financier ou traiter le besoin du MOA.

Malgré tout, il ne faut jamais sous-estimer la volonté politique à encourager l’innovation et les expérimentations comme nous l’observons à Lyon.
En matière de bonne gouvernance sur les achats publics innovants ou achats publics d’innovation, six pré-requis pourraient s’imposer et améliorer les conditions de la CM sur l’ensemble de la chaine de valeur :

1. Le partage d’une même vision quel qu’en soit sa filière d’appartenance ou sa place dans le processus de choix,
2. Accompagner le changement des procédures à la prescription, ainsi que dans la définition précise du besoin d’innovation, de sa négociation et de sa prescription
3. Comprendre les amonts industriels et externalités positives/négatives, avec une alimentation rationalisé du panel fournisseur et compétences utiles aux achats publics innovants
4. Redonner de la marge aux entreprises dans le cadre des marchés publics innovants,
5. Identifier les gisements d’achats d’innovation dans le cadre des marchés publics, et préparer par des méthodes de scénarios et de prospective des modèles d’intégration de l’innovation.
6. Place du critère innovation dans les procédures de choix et articulation des techniques d’achats innovantes de la passation à l’exécution

Cela pourrait au moins permettre d’amoindrir la scission entre « l’écologie » focalisé sur des intérêts politiques et « l’économie » dont la source est l’intérêt privé.
En l’occurrence l’absence de modèle de développement global de l’intercommunalité, bride la gestion de la maitrise d’ouvrage peu capable de produire des exposés de motifs autour d’un scénario nominal avec une évaluation en coût global de l’aménagement de la transformation urbaine, qui produit à son tour un vide dans les politiques et négociations contractuelles de l’action publique, ce qui se répercute inexorablement en bout de chaine sur une commande publique ne pouvant pas définir une stratégie d’achat et traduire l’innovation en droit public et droit des marchés publics puisque sans schéma de procédure de droit public commun de contrat partenarial et de maitrise d’ouvrage public, la commande publique et les juristes ne peuvent intégrer, sauf exception, des niveaux de coût et de performance discriminants ou encore des critères environnementaux pondérées. Autant de bonnes pratiques administratives à révéler.